Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej ma nie tylko służyć producentom i konsumentom żywności. Jej celem jest także ochrona środowiska i różnorodności biologicznej.

 

Tekst: Waldemar Sadowski

Czym jest Wspólna Polityka Rolna

Wspólna Polityka Rolna (WPR) to wszelkie przedsięwzięcia Unii Europejskiej dotyczące sektora rolnego, których celem jest realizacja postanowień zapisanych w  Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wspólna – bo obejmuje wszystkie kraje Unii Europejskiej, rolna – bo dotyczy sektora rolnego, czyli rolnictwa, leśnictwa, ogrodnictwa, uprawy winorośli, rybactwa.

Wspólna Polityka Rolna powstała na mocy traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) z 1958 r. i postanowień konferencji w Stresa z tego samego roku, ale w praktyce zaczęła funkcjonować dopiero od 1962 r. Traktat powołujący do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą znany jest też jako Traktatu Rzymskiego, ponieważ został podpisany w Rzymie, w Palazzo dei Conservatori na Kapitolu. TFUE, obok Traktatu o Unii Europejskiej, stanowi główny akt prawa europejskiego. Zainicjowana wówczas Wspólna Polityka Rolna była pierwszą oficjalną polityką Wspólnoty Europejskiej.

W Unii Europejskiej żyje dzisiaj ponad 500 mln konsumentów, którym należy zapewnić dobrą, pełnowartościową żywność po przystępnej cenie. W 28 państwach członkowskich UE pracuje łącznie około 12 mln pełnoetatowych rolników, a sektory rolniczy i rolno-spożywczy zatrudniają 46 mln osób. Sektory te  zapewniają razem 7% miejsc pracy i stanowią 6% europejskiego PKB.

Pierwotnym celem WPR było zapewnienie Europie samowystarczalności w zakresie zaopatrzenia w żywność, a jednocześnie zagwarantowanie europejskim rolnikom godziwych zarobków. Oznaczało to przede wszystkim konieczność zniesienia ceł i subwencji ograniczających wolny rynek w handlu produktami rolnymi, leśnymi i morskimi w Unii Europejskiej.

Unia Europejska dysponuje wieloma instrumentami, które może wykorzystywać do realizacji wspólnych celów. Może wprowadzać: ceny gwarantowane, dopłaty bezpośrednie, dopłaty do eksportu, skup interwencyjny, zwrot kosztów, wsparcie dla grup producentów, normy, premie od sztuk bydła i limitowanie produkcji, tzw. kwoty mleczne. Te instrumenty stosuje się w sektorze produkcji: zbóż, mleka, bydła mięsnego, trzody chlewnej, warzyw i owoców oraz zalesianiu. Jako wiążące wytyczne WPR, z reguły są one uchwalane na okres siedmiu lat.

Budżet WPR wynosi około 40% budżetu UE, ale należy pamiętać, że WPR to jedna z niewielu wspólnych polityk finansowanych ze środków unijnych. Większość sektorów finansują bezpośrednio państwa członkowskie. W relacji do wszystkich wydatków publicznych budżet WPR wydaje się niewielki – stanowi około 1% środków publicznych UE. Warto podkreślić, że od czasu powstania WPR (czyli w ciągu 30 lat) jej budżet zmniejszył się radykalnie, z 75% do 40%, tymczasem liczba państw-członków Unii zwiększyła się do 28, a liczba rolników wzrosła dwukrotnie.

Wśród problemów, które przywołują krytycy WPR, wymienia się najczęściej:
– zbyt wysokie koszty, dochodzące do 60% budżetu UE;
– zaburzenia na światowym rynku żywności na skutek unijnych dopłat do eksportu, co  szczególnie boleśnie odbija się  na produkcji rolnej w krajach afrykańskich;
– zwiększenie produkcji rolnej niszczy środowisko;
– zamknięcie rynku na import, co wywołuje wzrost cen;
– konieczność utrzymywania kosztownej biurokracji, sterowanie cenami przez urzędników.

Po co Europie polityka rolna

WPR dobrze wypełnia swoje funkcje, czego świadectwem są zapełnione żywnością sklepowe półki i bazary, bogactwo asortymentowe żywności konwencjonalnej i ekologicznej oraz przystępne ceny.

Kiedy rozpoczynały się dyskusje o wspólnej polityce w dziedzinie rolnictwa, Europie zagrażał głód, a większość krajów europejskich skazana była na import żywności. Głównym motywem wprowadzenia Wspólnej Polityki Rolnej były zapewnienie dostaw żywności i uniezależnienie się od importu. Po II wojnie światowej rolnictwo w Europie było zdewastowane, a jej mieszkańcom zagrażały głód i niedożywienie. Sytuacja była tak dramatyczna, że ONZ i Stany Zjednoczone uruchomiły specjalny program, którego celem było m.in. zapewnienie Europie żywności, bo nie była ona w stanie sama się wyżywić. W ramach programu United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) do Europy dostarczano zboże, zwierzęta, artykuły spożywcze i miliony paczek żywnościowych.

Warto pamiętać, że niedożywienie i głód to nadal zjawiska masowe w innych regionach świata. Według szacunków Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), w latach 2010–2012 głodowało na świecie 870 mln ludzi.

Wagi wspólnej polityki w dziedzinie rolnictwa dowodzą zatem zarówno przyczyny, które doprowadziły do powstania Wspólnej Polityki Rolnej, jak i aktualna sytuacja na świecie.

Europa jako projekt pokojowy

W latach 1958–1992, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nosił nazwę traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. W Traktacie z Maastricht przymiotnik „gospodarczą” usunięto. Przyczyny powstania Unii Europejskiej tkwiły głęboko w polityce, ale fundamentem wspólnoty była i jest gospodarka. Kryje się za tym głębsza myśl, zupełnie nieekonomiczna. Pierwszym celem Unii było i jest zapewnienie pokoju. Aby zrozumieć powiązania „gospodarki” z „pokojem”, warto sięgnąć do intelektualnych źródeł UE. Według znanej tezy Kanta, największym wrogiem wojny są kupcy. Już w tamtej epoce (druga połowa XVIII w.) Kant zauważył, że powiązania gospodarcze między dwoma krajami hamują zapędy do wzniecania pożogi wojennej. Wymiana gospodarcza to czynnik antywojenny – może nie gwarantuje trwałego pokoju, ale zapewnia realny i trwały rozejm. Jak ujął to Kant (Do wiecznego pokoju): „Powoduje to zmysł handlowy, który nie może współistnieć z wojną, a którym wcześniej czy później zostaje owładnięty każdy naród. A ponieważ wszelkim mocom podporządkowanym władzy państwa najwięcej znaczenia nadaje potęga pieniądza, tedy państwa są zmuszone (i to wcale nie przez czynniki napędowe moralności) popierać szlachetny pokój wszędzie tam, gdzie pojawiłaby się w świecie groźba wybuchu wojny, aby oddalić ją jak najrychlej w drodze rokowań i zachować się tak, jakby zarazem znalazły się przez to w trwałym sojuszu”. Kant z pewnością uznałby, że pietruszka także wywarła wpływ na pokój w Europie. Wspólnota żywnościowa, którą reguluje WPR, to najbardziej stabilizujący czynnik na naszym kontynencie. Jeżeli więc politycy wykłócają się o cenę pietruszki i połowy śledzi, w rzeczywistości chodzi o coś znacznie ważniejszego – o pokój.

Sięgając do początków Unii, przeważnie przywołujemy Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (1952–2002), eksperyment organizacyjny, który zapoczątkował procesy integracyjne. Wiadomo było, że spory o kontrolę zasobów dla przemysłu ciężkiego, głównie w Zagłębiu Ruhry, Zagłębiu Saary i w Lotaryngii, prowadziły do konfliktów zbrojnych między Francją a Niemcami, a w ostatecznym efekcie – do wojen światowych. Po II wojnie światowej francuski Minister Planowania Jean Monnet zaproponował więc prosty mechanizm wspólnej kontroli francusko-niemieckiego rynku surowców. Pomysł zaakceptował Minister Spraw Zagranicznych Francji Robert Schuman, który zaprosił inne kraje do udziału w projekcie. Integracja przemysłu ciężkiego dała solidny fundament jednoczącej się Europie. Powstająca równolegle Wspólna Polityka Rolna stworzyła drugi równie ważny fundament. Można ją nazwać analogicznie – Wspólnotą Pszenicy i Mleka. Warto zapamiętać: ostatecznym celem WPR, podobnie jak Unii Europejskiej, jest zapewnienie pokoju.

Epoki i historia Wspólnej Polityki Rolnej

Lata 1962–1992. Wsparcie cenowe
W tym okresie głównym celem WPR było zapewnienie mieszkańcom Europy dostaw żywności, z jednoczesnym zagwarantowaniem przychodów rolnikom. Najczęściej stosowano wówczas interwencje skupowe i magazynowanie nadwyżek. Urzędnicy w Brukseli ustalali ceny minimalne, a jeśli ceny rynkowe jakiegoś produktu spadały i były od nominalnych niższe – Unia dokonywała skupu interwencyjnego, aby ceny ustabilizować. Skupione produkty sprzedawano w bardziej dogodnym czasie, oferowano je na rynkach światowych albo niszczono. W tym czasie w stosunku do produktów spoza Europy oferowanych po zbyt niskich cenach ustalano ceny progowe, co nosiło charakter swego rodzaju ceł. Eksporterom produktów spożywczych z Unii, których produkty były za drogie na rynkach światowych, przekazywano dopłaty kompensujące różnicę. Ówczesne cele WPR zostały osiągnięte, ale pojawiły się nowe problemy – w postaci nadwyżek: góry masła i rzeki mleka. Dlatego od 1993 r. te instrumenty są wykorzystywane wyjątkowo, a w 2017 r. zostaną wypłacone ostatnie dopłaty do cukru i mleka.

Lata 1993–2004. Premia produktowa
W 1993 r., w kontekście trudnych negocjacji tzw. rundy urugwajskiej GATT, irlandzki komisarz MacSharry przeforsował reformy WPR. Najważniejszym celem UE nie było już wtedy wyżywienie Europy, lecz zachowanie społecznej struktury obszarów wiejskich oraz ochrona środowiska. Dopłaty bezpośrednie do produkcji rolnej zostały ograniczone na rzecz bezpośrednich dopłat wyrównawczych do dochodów rolników. Aby odciążyć rynek płodów rolnych, gospodarstwa o powierzchni większej niż 15 ha musiały przynajmniej jej 15% ugorować przez rok. W sektorze gospodarstw hodowlanych wprowadzono premie dla wybranych grup zwierząt. Wymagało to ogromnego wzrostu biurokracji, konieczna okazała się bowiem inwentaryzacja upraw i zwierząt. Nadal dochodziło jednak do konfliktów z innymi uczestnikami światowego rynku surowców rolnych – głównie ze Światową Organizacją Handlu i ze Stanami Zjednoczonymi – ze względu na oferowanie nadwyżek po cenach godzących w uczciwą konkurencję.

Lata 2005–2013. Premia dla gospodarstwa
Na spotkaniu 26 czerwca 2003 r. w Luksemburgu ministrowie rolnictwa UE zdecydowali o kolejnych reformach Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2005–2013. Nowy system miał utrzymać zdolność finansowania rolnictwa mimo rozszerzenia Unii na wschód i szerszego dopuszczenia krajów spoza Unii do rynku wewnętrznego. System dopłat do produktów zastąpiono nowym, w którym nieistotny stał się charakter upraw w gospodarstwie, a rolnicy mieli przestrzegać ustalonych zasad kultury rolnej. Zniesiono premie w sektorze hodowli zwierząt, z wyjątkiem dopłat dla producentów mleka.

Dziś i jutro Wspólnej Polityki Rolnej

Europejska polityka rolna zaczęła się od walki z głodem i niedożywieniem, a dziś ma zupełnie nowe wyzwania – pozaekonomiczne. Pojawiły się nowe zagrożenia: masowe wymieranie gatunków, zanieczyszczenie wód, katastrofa klimatyczna oraz pestycydy i herbicydy w żywności. Pojawiła się też konieczność pilnego wsparcia ekologicznych metod upraw. Jednocześnie trzeba rozwiązać problem wyżywienia rosnącej liczby ludności świata – w 2050 r. ma ona osiągnąć 9 mld, co oznacza konieczność podwojenia produkcji żywności w skali globalnej.

Przed rolnictwem europejskim stoi więc podwójne wyzwanie: do głównego zadania, a więc wyżywienia ludności, dochodzi ochrona środowiska i różnorodności biologicznej. Zasadnicze znaczenie w nowej WPR zyskuje rolnictwo zrównoważone pod względem ekologicznym. Ale nowe zadanie realizuje już cele użyteczności publicznej – rolnicy dbają o obszary wiejskie, zachowując ich zdolność do produkcji czystej żywności, co przynosi korzyść wszystkim, także przyszłym pokoleniom. Wytyczne WPR na lata 2014–2020, ustalone 17 grudnia 2013 r., musiały wziąć pod uwagę te nowe wyzwania.

Strategia WPR na lata 2013–2020 sprowadza się do pięciu celów szczegółowych. Są to:
– poprawa jakości kapitału ludzkiego i społecznego oraz wzrost zatrudnienia i przedsiębiorczości na obszarach wiejskich;
– poprawa jakości życia na obszarach wiejskich;
– poprawa bezpieczeństwa żywności;
– wzrost produktywności i konkurencyjności europejskiego sektora rolno-spożywczego;
– przestrzeganie zasad ochrony środowiska na obszarach wiejskich i dostosowanie ich do zmian klimatu.

Zazielenianie rolnictwa

Od 2015 r. warunkiem otrzymywania dopłat jest realizacja w gospodarstwie programu zazielenienia (greening). Jest to jeden z głównych środków służących do realizacji nowej WPR. Z tego obowiązku są zwolnione gospodarstwa ekologiczne i drobne. W programie muszą się znaleźć elementy obligatoryjne, o których niżej.

1. Dywersyfikacja upraw
Gospodarstwa o powierzchni do 30 ha powinny stosować przynajmniej dwa rodzaje upraw. Główna uprawa w takich gospodarstwach nie może przekraczać 75% powierzchni; w gospodarstwa powyżej 30 ha trzeba się wykazać trzema rodzajami upraw: główna uprawa  nie powinna zajmować więcej niż 75%, a dwie największe uprawy łącznie nie  więcej niż 95% powierzchni. Z dywersyfikacji zwolnione są gospodarstwa do 10 ha powierzchni uprawnej oraz te, które mają powyżej 75% upraw zielonych albo obszary ugorowane. Za uprawy zielone uznaje się grunty zajęte pod uprawę traw – łąki i pastwiska – lub innych roślin zielnych.

2. Ochrona środowiska w gospodarstwie
Gospodarstwa o powierzchni większej niż 15 ha powinny wydzielić przynajmniej 5% gruntów (i utrzymać je) jako obszary ekologiczne, w tym powierzchnie ugorowane, miedze, obszary zalesiane, oczka wodne  i inne elementy krajobrazu przyrodniczego. Z tego obowiązku są zwolnione gospodarstwa, które powyżej 75% powierzchni  wykorzystują do produkcji trawy lub innych pastewnych roślin zielnych przeznaczonych na paszę, lub które stanowią grunt ugorowany, lub połączenie  powyższych sposobów, pod warunkiem że pozostałe grunty orne nie przekraczają 30 ha.

3. Trwałe użytki zielone
Utrzymanie istniejących trwałych użytków zielonych, czyli gruntów zajętych pod uprawy traw i roślin zielnych przez okres nie krótszy niż 5 lat.

Budżet WPR w latach 2014 – 2020 wyniesie 380 mld euro, co stanowi około 38% budżetu Unii Europejskiej. Dla polskiego rolnictwa przeznaczono 32 mld euro. Czy nowa polityka rolna doprowadzi do   poprawy jakości życia na obszarach wiejskich i do zahamowania ekologicznej degradacji gruntów rolnych, nie niszcząc efektów uzyskanych przez rolnictwo europejskie w poprzednich okresach? Zobaczymy za pięć lat.